Lo scorso maggio 2025 la Terza Sezione civile della Corte di cassazione è intervenuta con due ordinanze sul diritto di accesso agli atti ex art. 146 Codice delle assicurazioni private (D.L.vo 209/2005, d’ora innanzi Cap) (1) per delimitare, chiarire, precisare i contenuti e l’estensione del diritto, evidenziando le differenze tra l’ipotesi di azione diretta (art. 144 Cap) e l’ipotesi di risarcimento diretto (art. 149 Cap). La disamina delle due pronunce, seppure ristretta nei limiti imposti dal presente scritto, vuole tentare una lettura in grado di enucleare i suggerimenti operativi utili ai soggetti coinvolti ma anche mettere in luce qualche criticità a nostro avviso presente.
Per comodità espositiva, partiremo dalla lettura della prima ordinanza, rinviando alla seconda laddove necessario per evidenziare le affinità o le diversità. Il caso affrontato da Cass. 12605/2025 è il seguente (2): il Giudice di pace di Taranto, con sentenza 1186/2020 del 19 giugno 2020, aveva condannato la compagnia assicurativa X a consegnare ad A.M. (danneggiato – attore in causa) tutta la documentazione relativa al sinistro stradale in cui era stato coinvolto, in particolare la perizia espletata sull’altro veicolo (di proprietà del presunto danneggiante- responsabile civile). Contro questa sentenza la compagnia proponeva appello innanzi al Tribunale di Taranto, che parimenti rigettava con sentenza n. 1921 del 1° giugno 2023. Avverso tale sentenza la compagnia X aveva proposto ricorso per cassazione, affidandolo al seguente unico motivo: “Violazione e/o falsa applicazione ex art. 360, comma 1, n. 3 c.p.c. degli artt. 146 C.d.A. e dell’art. 2del D.M. 191/2008 per avere il Tribunale stabilito l’ordine, a richiesta del danneggiato, alla compagnia ricorrente di espletare e di eseguire attività non espletate per giungere alla relativa constatazione, valutazione e liquidazione del sinistro”. La censura mossa alla sentenza si riferisce alla parte di motivazione in cui si sosteneva che “nel fascicolo informativo sono comprese anche le perizie sui danni materiali che l’impresa di assicurazione della r.c.a. deve necessariamente espletare per giungere alla relativa constatazione, valutazione e liquidazione. L’ordine giudiziale non può ritenersi ultroneo tant’è vero che la X, dopo la pubblicazione della sentenza di primo grado (…), ha integrato la documentazione ex art. 146 predetto, inviando alla contraente assicurata anche la perizia espletata sull’altra autovettura coinvolta nell’incidente”.
Dalla breve descrizione introduttiva sopra riportata appare secondo me un equivoco: si parla di accesso agli atti ex art. 146 Cap, ma la condanna in primo grado (confermata in secondo grado) non consiste nell’ordinare alla compagnia di esibire la perizia sul veicolo di controparte bensì espletare detta perizia (non espletata), dando per scontato due cose: la prima che essa debba essere sempre effettuata; la seconda che essa possa essere effettuata a richiesta della parte istante nell’ambito del suo diritto di accesso ex art. 146. Il primo dubbio che quindi sorge, prima a cora di verificare la posizione della Corte, è che forse sono stati confusi due piani: quello operativo, relativo alle attività che la compagnia decide di effettuare, nel rispetto dei principi fissati dalla legge, nell’ambito della procedura liquidativa del danno (art. 148); quello sostanziale attinente all’effettiva estensione del contenuto del diritto di accesso ex art. 146 (3). Tale distinzione credo vada tenuta in debito conto anche nell’esaminare la soluzione data dalla Corte. La quale, ritenendo fondato il ricorso, ricostruisce preliminarmente il contesto normativo a cui ricondurre la controversia esaminata.
Innanzitutto, si richiamano le norme di rango primario: l’art. 146 del Cap (4), che riconosce il diritto di contraenti e danneggiati di accedere agli atti relativi agli accertamenti dei sinistri che li riguardano, e gli artt. 148 e 149 del Cap, relativi alla procedura di offerta e diniego di risarcimento, cui evidentemente il diritto di accesso è intimamente connesso (5). L’attenzione della Corte poi si sposta sulla normativa di rango secondario e richiama altre due fonti importanti di completamento: il D.M. n. 191/2008, emanato in attuazione del comma 4 dell’art. 146 (6), e l’art. 9 del D.P.R. n. 254/2006 (Regolamento sul regime di indennizzo diretto). Ed è qui che, secondo me, si crea una leggera incrinatura dell’argomentazione addotta.
Il richiamo alle due normative di attuazione serve alla Corte per tracciare lo spartiacque utile ad esporre la sua interpretazione del contenuto del diritto di accesso agli atti: sebbene per entrambe le procedure (azione diretta e risarcimento diretto) valga la norma primaria ex art. 146, bisogna tener conto delle debite differenze in cui si atteggia il rapporto tra l’istante e la compagnia a seconda che si tratti di azione diretta o risarcimento diretto (cd. indennizzo diretto). In virtù di tale distinzione, la Corte scende nel dettaglio e precisa che, per quanto riguarda il caso di azione diretta (esercitata ex art. 144 nei confronti del responsabile civile), l’art. 146 va letto in combinato disposto con l’art. 2 del D.M. n. 191, il quale “configura il diritto di accesso … in maniera più specifica e ampia rispetto allo stringato tenore dell’art. 146”; invece, per l’ipotesi di indennizzo diretto, la disciplina di dettaglio è meglio specificata dall’art. 9 del D.P.R. n. 254 (7): «Pertanto, la disciplina dell’accesso (corsivo nostro) posta dall’art. 9 D.P.R. n. 254/2006 è diversa dalla disciplina “generale” di cui agli artt. 146 e ss. cod. ass., nel combinato disposto con l’art. 2 D.M. n. 191/2008 (che si riferiscono alla corrente ipotesi di azione diretta del danneggiato “nei confronti dell’impresa di assicurazione del responsabile civile, entro i limiti delle somme per le quali è stata stipulata l’assicurazione”, ai sensi dell’art. 144 cod. ass.), e – solo ove carente – viene da questa disciplina generale ad essere integrata».
La Corte ritiene che l’art. 146, fonte primaria, nel rinviare alla normativa di dettaglio, abbia subito una sorta di scissione: da una parte l’art. 2 del D.M. n. 191/2008 per l’accesso agli atti in caso di azione diretta; dall’altra, l’art. 9 del D.P.R. n. 254/2006 per l’accesso agli atti in caso di risarcimento diretto (8); solo in caso di lacuna di quest’ultimo, si torna alla disciplina generale. In tutta questa ricostruzione è sottinteso, quindi, che 1) l’art. 146 va comunque riferito al diritto di accesso a tutto tondo; quindi, è norma primaria per entrambe le ipotesi di azione risarcitoria;
2) che l’ambito di applicazione dell’art. 9 del D.P.R. si estenda anche al diritto di accesso agli atti di cui all’art. 146, volendone essere una specificazione. Ebbene, l’inesattezza argomentativa, a mio avviso, sta proprio in questo: la disciplina dell’accesso agli atti è unica e generale e valevole per tutte e due le procedure, senza distinzione alcuna. Essa è contenuta nell’art. 146 del Cap e nella disciplina di dettaglio del D.M. n. 191/2008. Ciò è confermato dall’art. 7 del D.M. n. 191/2008, il quale, dedicato appunto all’accesso agli atti nell’ambito della procedura di risarcimento diretto, specifica che “nei confronti dell’impresa gestionaria si applicano le disposizioni di cui al presente regolamento” (comma 1) (9). «Ivass ricorda che il diritto di accesso agli atti del fascicolo del sinistro RC auto trova una sua specifica disciplina nella normativa settoriale assicurativa contenuta nell’art. 146 del Cap e nel Decreto del Ministero dello Sviluppo Economico del 29 ottobre 2008, n. 191171. Le condotte dell’impresa andrebbero, dunque, valutate all’interno di tale quadro normativo » (10).
Non può sfuggire, a dispetto di quanto asserito dalla Corte, che l’art. 9 ha un contenuto diverso rispetto al tema dell’accesso agli atti e, perciò, non può costituire il contrappunto dell’art. 2 del D.M. n. 191.
Se leggiamo bene l’art. 9, infatti, esso si riferisce all’“assistenza tecnica e informativa ai danneggiati” (così la rubrica); nel testo poi si legge che l’impresa «fornisce al danneggiato ogni assistenza informativa e tecnica utile per consentire la migliore prestazione del servizio e la piena realizzazione del diritto al risarcimento del danno» (11). Esso, dunque, attiene a ben altra e distinta fase di intervento dell’impresa relativa alla procedura descritta nell’art. 149 del Cap. Un respiro più generico rispetto all’art. 2 più volte citato, che invece scende nel dettaglio del contenuto del diritto di accesso. L’art. 9 poi continua: «Tali obblighi comprendono, in particolare, oltre a quanto stabilito espressamente dal contratto, il supporto tecnico nella compilazione della richiesta di risarcimento, anche ai fini della quantificazione dei danni alle cose e ai veicoli, il suo controllo e l’eventuale integrazione, l’illustrazione e la precisazione dei criteri di responsabilità di cui all’allegato a)».
Ancora una volta, è chiaro che qui si sta facendo riferimento alla fase di proposizione della richiesta risarcitoria. Le attività dell’impresa a supporto dell’assicurato-danneggiato sono quelle finalizzate ad attivare la procedura di accertamento, valutazione e liquidazione del danno; si parla di supporto nella compilazione della richiesta di risarcimento e successive attività di integrazione, illustrazione e precisazione dei criteri di responsabilità. Non c’è nessun riferimento all’accesso agli atti, che l’art. 146 (norma generale) ricollega alla conclusione dei procedimenti di valutazione, constatazione e liquidazione dei danni. Del pari, il comma 2 bis, ultimo periodo, dell’art. 148, lascia impregiudicato il diritto di accesso nel caso in cui, espletati gli accertamenti del caso, l’impresa rifiuti di formulare l’offerta essendovi sospetto di frode: ancora una volta ci si riferisce ad una fase successiva a quella che invece sembra prendere in considerazione il citato art. 9, concentrato sulla richiesta risarcitoria (fase quindi antecedente).
Proseguendo nella lettura dell’ordinanza, si precisa ancora che la norma in questione appare in linea con la ratio dell’istituto dell’indennizzo diretto, ossia velocizzare l’iter di liquidazione del sinistro a tutto vantaggio del danneggiato, motivo per il quale, la norma (i.e. l’art. 9) “individua gli obblighi a carico della compagnia assicurativa in maniera molto ampia e pregnante, come si desume dall’utilizzo degli aggettivi “ogni”, “migliore”, “piena”, in relazione, rispettivamente, alla “assistenza”, alla “prestazione”, ed infine alla “realizzazione” del diritto al risarcimento del danno ovvero all’indennizzo”. Pare quindi, a mio avviso, che si stiano confondendo i due livelli: quello dell’assistenza che l’impresa può offrire in fase prodromica alla richiesta di risarcimento, che in caso di indennizzo diretto assume un contenuto obbligatorio, giusta art. 9 del D.P.R. n. 254, e quello del supporto, declinato in termini di dovere imprescindibile, valevole in tutti i casi, a rispondere alla richiesta di accesso agli atti al fine di garantire il rispetto del diritto del soggetto istante.
Tornando alla ricostruzione della Corte, questa, una volta conclusa la delimitazione del contesto normativo che a suo dire inquadra la questione, passa ad esaminare la fondatezza del motivo di ricorso. Sia chiaro: a mio avviso il ricorso è fondato e la sentenza di primo e secondo grado non appaiono condivisibili. Ritengo invece non del tutto condivisibile la ricostruzione dell’inquadramento normativo fatto dalla Corte. Tale ricostruzione poi si riverbera sulle successive argomentazioni interpretative che la Corte compie che, seppur corrette, presentano qualche imprecisione. Ciò non impedisce di arrivare a conclusioni coerenti con il senso dell’art. 146: il limite, secondo me, è voler portare l’art. 9 del D.P.R. cit. nell’alveo del diritto di accesso, confondendo obbligo di assistenza tecnica e contenuto dell’obbligo di ostensione. Continua la Corte che dal raffronto delle due normative emerge chiaramente che «solo nel regime di indennizzo diretto la compagnia assicurativa dello stesso danneggiato, che pure gestisce il sinistro quale mandataria dell’assicurazione del responsabile civile, a fronte del pagamento del premio, è tenuta ad ampi obblighi di assistenza del danneggiato al fine di garantire la piena realizzazione del suo diritto al risarcimento del danno». Questo è chiaro ed è coerente con il quadro normativo. Qui si sta parlando di obblighi di assistenza previsti in capo alla gestionaria nel sistema di indennizzo diretto (che sono cosa diversa dagli obblighi dell’impresa in materia di accesso agli atti) (12). «Nel regime generale ex art. 144 cod. ass., invece, il diritto di accesso del danneggiato, disciplinato dall’art. 146 cod. ass. e dall’art. 2 D.M. n. 191/2008, non può che avere ad oggetto tutti e soltanto quegli atti che siano già presenti nel fascicolo del sinistro, e dunque gli atti istruttori che la compagnia abbia già esperito ed abbia ritenuto sufficiente esperire al fine di accogliere ovvero di denegare, in sede stragiudiziale, l’indennizzo al danneggiato». Qui invece si sta specificamente parlando di accesso agli atti. La Corte continua a sovrapporre i livelli operativi e gli obblighi delle imprese rispetto a due momenti diversi di intervento. La differenza di disciplina, secondo me, non riguarda l’accesso agli atti, bensì l’assistenza in fase di richiesta di risarcimento.
Se di differenze si vuole parlare tra accesso agli atti in caso di azione diretta e accesso agli atti in caso di
risarcimento diretto, problematica effettivamente esistente, essa va svolta in relazione alle modalità di declinare gli obblighi del soggetto passivo, tenuto conto che essi vanno distribuiti tra gestionaria e impresa debitrice (su questo sia il Dpr che la Card concordano). Ma non è questa la sede per entrare in questo ambito in merito al quale in realtà la Corte si è astenuta.
Continuando a tenere la linea della distinzione tra art. 144 e art. 149, la Corte aggiunge che nel caso di azione diretta, a differenza che nella procedura di indennizzo o risarcimento diretto, non esiste in capo all’impresa quell’obbligo di offrire «una vera e propria consulenza, sia informativa sia tecnica, al danneggiato, e non si può estendere la portata del diritto di accesso a favore del danneggiato al punto di configurare un obbligo, in capo alla compagnia assicurativa, di svolgere ulteriori atti di istruzione del sinistro, così sopportandone i relativi costi, che essa ritenga superflui ed inutili rispetto ad elementi
già acquisiti e già sufficienti per offrire o denegare l’indennizzo assicurativo». La domanda che mi pongo è la seguente: può il diritto di accesso, il cui contenuto è stato descritto dall’art. 2 del D.M. 191, ricomprendere il diritto del danneggiato di pretendere (e quindi l’obbligo per l’impresa di darvi seguito) di espletare atti di istruzione che la compagnia non ritiene necessari (anche se limitatamente all’ipotesi di gestione in regime di indennizzo diretto)? Non dimentichiamo che nel caso di specie le sentenze di primo e secondo grado hanno condannato la compagnia ad espletare una perizia di riscontro che non era stata ritenuta necessaria in fase istruttoria. L’accesso agli atti può avere ad oggetto gli atti elencati nell’art. 2 cit.: le denunce di sinistro dei soggetti coinvolti, le richieste di risarcimento dei soggetti coinvolti, il rapporto delle autorità intervenute, le dichiarazioni testimoniali, le perizie di dei danni materiali, le perizie medico-legali relative al richiedente, i preventivi e le fatture riguardanti i veicoli e/o le cose danneggiate, le quietanze di liquidazione. Si tratta di atti “contenuti nel fascicolo di sinistro”, quindi atti già espletati: come pretendere di giustificare, in base al diritto di ostensione, il diritto a chiedere all’impresa di espletare una perizia o qualsiasi altro atto attinente alla procedura di accertamento-valutazione-liquidazione? L’accesso agli atti servirebbe tuttalpiù a verificare quanto acquisito dalla compagnia; mentre la pretesa del compimento di determinati atti si giustifica in base agli obblighi prescritti dagli artt. 148 e 149 Cap seppure diversamente declinati in caso di applicazione dell’art. 9 del D.P.R. n. 254.
«Non è pertanto possibile desumere, non solo in via di interpretazione letterale, ma anche, e soprattutto, in via di interpretazione sistematica, né dall’art. 146 cod. ass. né dall’art. 2 del D.M. attuativo, alcun obbligo per l’assicuratore di espletare tutte le perizie sui danni materiali a semplice richiesta del danneggiato». Ancora una volta mi chiedo: può invece una tale pretesa ricavarsi dall’art. 9 del D.P.R. n. 254 a carico dell’impresa gestionaria? Ma soprattutto: è giusto parlare di tale obbligo in correlazione poi al diritto di accesso agli atti?
Alla luce della diversità delle due discipline, considerato che l’art. 2 del D.M. 191 fa riferimento all’accesso agli atti contenuti nel “fascicolo del sinistro”, la Corte enuncia il principio di diritto conclusivo: «il diritto di accesso di cui agli artt. 146 cod. ass. e 2 D.M. n. 191/2008 va limitato a tutti gli atti – che la compagnia di assicurazione abbia già esperito ed abbia ritenuto necessari e sufficienti esperire al fine di offrire ovvero di denegare, in sede stragiudiziale, l’indennizzo – e che dunque siano già in possesso dell’assicurazione e già contenuti nel fascicolo del sinistro, senza che la compagnia assicurativa debba essere ritenuta obbligata né ad eseguire nuove perizie ed accertamenti tecnici né ad acquisire ulteriore documentazione nei confronti di soggetti terzi». Principio assolutamente condivisibile e valido, a mio avviso, in ogni caso, senza distinzione di sorta.
Nelle sue conclusioni la Corte recupera quel tanto che aveva un po’ perso nella parte preliminare in quanto nella massima, letta isolatamente rispetto al contesto del caso trattato e alla stessa ricostruzione fattane, esprime chiaramente il contenuto del diritto di accesso, tralasciando quella distinzione un po’ forzata da cui era partita. Il diritto di accesso va limitato ad atti già esperiti e già in possesso della compagnia non potendo esso ricomprendere una pretesa ad espletare altri atti, non presenti nel fascicolo e addirittura non compiuti men che mai se riguardano terzi. Che cosa vuol dire atti che riguardano terzi?
Va ricordato che l’art. 2 cit. parla di “perizie di danni materiali” e “perizie medico-legali relative al richiedente”: ciò vuol dire che solo per le perizie medico-legali l’accesso è limitato alla sfera del richiedente. Il concetto è ribadito nel comma 3 dell’art. 2, che spiega chiaramente che “sono escluse dall’accesso le perizie medico-legali relative a persone diverse dal richiedente …”. Nulla di tutto ciò è stato stabilito per le perizie di danno. Il comma 4, dalla portata più generale, chiarisce ancora che “il diritto di accesso agli atti, di cui al presente articolo, può essere esercitato con riferimento alle parti del documento contenenti notizie o informazioni relative alla parte istante ed è escluso con riferimento alle parti del documento contenenti notizie o informazioni relative a terzi, salva la possibilità di pretendere la visione di tali parti dei documenti, qualora la loro conoscenza sia necessaria per curare o difendere interessi giuridici del medesimo richiedente».
Pare di capire che la perizia relativa al veicolo diverso da quello del richiedente possa essere se non rilasciata almeno resa in visione. Se è vero che l’art. 7 del D.M. n. 191 estende tutte le disposizioni del decreto all’impresa gestionaria in caso di indennizzo diretto, non pare ci siano differenze di sorta, se non, si ripete, limitatamente alle modalità di gestione tra le due imprese.
Aveva quindi errato nel caso di specie il giudice di appello che non si era conformato al principio innanzi
esposto ritenendo sussistere in capo all’assicuratore “un obbligo dell’assicuratore di formare o procurarsi atti di istruzione del sinistro a semplice richiesta del danneggiato” (13), trascurando di considerare che risulta arduo «intravedere un effettivo interesse del danneggiato ad esercitare il diritto di accesso agli atti che si pretende che esistano nel fascicolo del sinistro e che, se non già esistenti, si pretende che ex novo l’assicuratore pervenga egli stesso a formare o a procurarsi aliunde: tant’è, ed a riprova della coerenza di tale assunto, che l’art. 6 del D.M. n. 191/2009 espressamente prevede che in caso di “rifiuto o limitazione dell’accesso” il richiedente possa inoltrare reclamo all’Isvap, ora Ivass» (14). «Al di fuori della procedura
di indennizzo o risarcimento diretto, che pone precisi obblighi, rispetto ai quali soltanto può effettivamente essere configurato un inadempimento della compagnia assicurativa, non è possibile affermare in linea generale che all’actio ad exhibendum esercitata dal danneggiato corrisponda l’obbligo di adempiere, da parte della compagnia assicurativa, nei termini così estesi che l’allora attrice, oggi resistente, ha preteso, e che contrastano con il suindicato principio di diritto». Di nuovo pare che qui
si stia autorizzando a credere che, in caso di indennizzo diretto, l’actio ad exhibendum possa invece ricomprendere una così estesa pretesa a compiere attività non dovute, alla luce del disposto dell’art. 9 del D.P.R. n. 254 che invece si riferisce a tutt’altri incombenti.
Annunziata Candida Fusco Avvocata, foro di Bergamo e autrice per La Tribuna del dossier
“La Riforma del codice della strada”, Piacenza 2025.
Articolo pubblicato su autorizzazione dell’autrice e della casa editrice
